一裁判要点

行政机关的"法定职责"并不限于法律、法规、规章及规范性文件确定的职责，还包括行政机关本不具有但基于其先行行为、行政允诺、行政协议等而形成的职责。

首先，具有补偿内容的《情况说明》的制作主体虽然为房屋征收管理局，但会议纪要指定该局实施具体补偿工作，且《情况说明》中凡是体现对当事人补偿请求表示同意的内容，均载明"经请示县政府，县政府同意""县政府同意确认"，故县政府关于"《情况说明》系房屋征收管理局作出，无县政府盖章确认，县政府对当事人主张的补偿事项无补偿职责，无给付义务"的主张不能成立。

其次，《情况说明》虽然不是对当事人作出，但当事人取得该文书，在没有证据证明其系通过不正当途径获取该文书的情况下，应当视为县政府认可受《情况说明》中"县政府同意确认"的补偿条件约束，该县政府应当按照其确认的补偿条件履行补偿职责。故本院对当事人关于应当按照《情况说明》县政府确认标准予以补偿的上诉主张予以支持。

三裁判文书

辽宁省高级人民法院

行政判决书

(2022）辽行终677号

上诉人（一审原告）：吕某库，男，1949年5月16日出生，汉族，住辽宁省台安县台安镇振兴路28-12号。

上诉人（一审原告）：王某华，女，1948年5月25日出生，汉族，辽宁省台安县台安镇振兴路28-12号。

二上诉人共同委托诉讼代理人：刘建民，北京市才良律师事务所律师。

二上诉人共同委托诉讼代理人：曹涛，北京市才良律师事务所实习律师。

被上诉人（一审被告）：台安县人民政府。住所地：辽宁省台安县梅园行政新区综合写字楼。

法定代表人：李克元，该县政府县长。

委托诉讼代理人：卢某，该县司法局工作人员。

委托诉讼代理人：李某，辽宁某律师事务所律师。

第三人：台安县城乡建设发展中心。住所地：辽宁省台安县台安镇光明街41号。

法定代表人：卢某，该中心主任。

吕某库、王某华诉台安县人民政府（以下简称台安县政府）不履行补偿安置职责一案，辽宁省鞍山市中级人民法院(2021）辽03行初18号行政裁定，驳回吕某库、王某华的起诉。吕某库、王某华向本院提起上诉。本院作出（2021)辽行终1018号行政裁定，撤销上述行政裁定，指令辽宁省鞍山市中级人民法院继续审理。该院于2022年7月8日作出（2022）辽03行初4号行政判决。吕某库、王某华不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

吕某库、王某华的一审诉讼请求为：一、判令被告履行补偿安置职责，补偿原告门市楼851.6平方米（如原址没有门市楼还迁，则要求按市场价格给予货币补偿），另补偿幼儿园停业损失等，现金216.016万元及幼儿园至今停业损失补偿130万元；二、判令被告自2006年8月1日起，至被告给付原告补偿款之日止，每年按补偿款总额的6％向原告支付利息。

一审法院经审理查明，2005年11月25日，台安县城乡建设管理局作出拆迁公告（二 OO 五年第4号），主要内容为：根据辽宁省人民政府办公厅关于加强城市旧区改造文件精神，经县政府县长办公会议决定，依据《城市房屋拆迁管理条例》等有关法律规定，对东至千秋楼西巷道，西至兴顺街，南至振兴路北一顶三开发商业楼，北至商业局住宅楼南巷道范围内的有关房屋实施拆迁，拆迁单位：盘锦正和有限公司。拆迁补偿安置：根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、辽宁省人民政府《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》和台人发[(2002)11号］文件及有关规定进行房屋拆迁补偿安置。2006年1月25日，台安县城乡建设管理局作出台裁字[2006］第8号房屋拆迁补偿裁决书，申请人：盘锦正和有限责任公司，被申请人：吕某库。该裁决书主要内容为：申请人经政府批准持有《房屋拆迁许可证》，是县中医院路北（一顶三楼）旧区改造建设的合法拆迁人。被申请人吕某库是本拆迁区域内合法被拆迁人。因拆迁人与被拆迁人双方就拆迁补偿问题一直未能达成协议，因此拆迁人申请该局依法裁决该局依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、第十七条的规定，裁决：拆迁人根据房地产评估事务所对拆除房屋的评估结果，并通过鞍山市拆迁评估专家委员会鉴定认可，对被拆迁人有照房屋96m、48m，按每平方米1453元计算，补偿209，232元，附属物补偿18.065元，一次性搬家补偿200元，其他营业损失费11，200元，总计238，697元。被拆迁人在接到本裁决书后，务必于十五日内自行搬迁。否则，本局将申请政府强制拆迁，被拆迁人要承担强迁后一切经济损失。吕某库不服，于2006年3月20日向台安县政府申请行政复议。该县政府于2006年5月20日作出台政行复字［2006］第8号行政复议决定书，维持台安县城乡建设管理局台裁字［2006］第8号房屋拆迁补偿裁决书。2006年5月23日台安县政府对吕某库作出限期拆迁决定书，为确保拆迁人盘锦正和有限责任公司在振兴路（中医院北）实施拆迁改造，决定通知限于2006年6月7日之前，自行搬迁，否则依法实施强制拆迁。根据台安县房屋征收管理局于2017年5月20日出具的《关于家和美动迁户王某华上访情况说明》（以下简称《上访情况说明》）记载，王某华（明珠幼儿园）是2005年11月20日"台安县家和美商城开发项目"拆迁改造范围内的被拆迁人，拆迁单位为盘锦正和有限公司。...台安县政府于2006年5月23日对吕某库作出限期拆迁决定（限于2006年6月7日之前自行搬迁），因王某华拒绝自行搬迁，2006年7月21日台安县政府责成台安县城乡建设管理局和综合执法局等相关部门对其房屋实施了强制拆迁，至今未能达成协议。吕某库不服向台安县人民法院提起行政诉讼，该院作出（2006）鞍台行初字第18号行政判决书，判决维持被告台安县城乡建设管理局作出的台裁字［2006］第8号房屋拆迁补偿裁决书。吕某库不服提出上诉，鞍山中院作出（2007）鞍行终字第3号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。吕某库申请再审，辽宁省高级人民法院作出（2013）辽行监字第7号行政裁定书指令鞍山中院进行再审。鞍山中院经再审作出（2013）鞍行终再字第3号行政裁定书，裁定撤销了台安县人民法院（2006）鞍台行初字第18号行政判决书及鞍山中院（2007）鞍行终字第3号行政判决书将案件发回台安县人民法院重审，后又作出(2014）鞍行再他字第1号行政裁定书裁定由鞍山市铁东区人民法院管辖。鞍山市铁东区人民法院经再审于2015年4月2日作出（2014）铁东行初字第52号行政判决书，判决撤销被告台安县城乡建设管理局于2006年1月25日作出的台裁字［2006］第8号房屋拆迁补偿裁决书，并重新作出具体行政行为。在本案审理中，原告与第三人均确认该（2014)铁东行初字第52号行政判决书，因无当事人提出上诉已经发生法律效力。另查，2017年1月14日，台安县召开党政联席会议，并形成（2017)2号会议纪要载明："会议就我县近期排查出的重点信访案件进行逐一梳理、研判，研究解决办法，落实包保责任。...2、关于家和美地块动迁户吕某库（明珠幼儿园）上访案。会议决定：就其幼儿园的补偿问题，可依据已经达成协议的天天幼儿园的补偿方式给予对比补偿，征收局做好其思想工作，保证补偿结果的公平、公正。此补偿款由县政府承担支付。"再查，台安县房屋征收管理局于2013年12月、2014年1月、2015年2月及2020年1月分四笔向原告共支付款项150万元，专用收款收据记载的收款事由为付家和美吕某库、王某华补偿款（借款）。

一审法院认为，原告在本案对被告台安县政府提出的诉求，为要求被告依法履行安置补偿职责之诉。关于本案适格被告的争议。原告认为台安县政府于2006年对原告组织实施了强拆行为故应为适格被告，被告台安县政府认为案涉地块拆迁始于2005年，按当时适用《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人达不成协议，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决，台安县政府并不是应当依法对原告履行补偿职责的适格主体，且铁东区人民法院已作出(2014）铁东行初字第52号生效行政判决书，判决行政裁决机关重新作出行政行为，故原告应当通过履行铁东区人民法院该生效行政判决，来依法主张权利。一审法院认为，根据本案各方提供证据，原告作为被拆迁人房屋于2006年被强拆拆除，案涉争议发生当时虽然适用原《城市房屋拆迁管理条例》规定由房屋拆迁管理部门进行裁决，但因该争议一直未能得到妥善解决，至2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后被告作为县级人民政府即依法具有作出补偿决定的法定职权依据，被告在此情形下于2017年以会议纪要表示承担原告的补偿款，既与其作出该意思表示当时的适用法律并不相悖，又能充分体现被告作为县级人民政府的主动担当，并且应更有利于实质化解该起积年拆迁争议，故综合考虑以上情形，该院认为，原告提出以被告台安县政府作为对原告履行补偿职责的行政主体，系具有相应法律依据且具备合理、适当性，故该院依法予以准许。关于被告履行补偿职责的方式及程序。该院认为，被告作为县级人民政府对原告履行补偿职责，应当符合法律规定的方式、程序及内容。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定："作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿：（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”、第十九条规定："对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。”、第二十条规定："房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”、第二十一条规定："被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”、第二十二条规定："因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”、第二十三条规定："对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”、第二十六条规定："房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。"被告可以结合案涉争议的具体情形，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于补偿的相关规定，依法对原告履行补偿职责作出补偿决定。原告在收到被告作出补偿决定后，如不服该补偿决定，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。至于被告如何处理与原拆迁人盘锦正和有限责任公司之间关系，属于另一法律关系，依法不属于本案审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、被告台安县人民政府于本判决生效后两个月内依法履行补偿职责，对原告吕某库、王某华依法作出补偿决定：二、驳回原告吕某库、王某华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告台安县人民政府负担，于本判决生效之日起七日内向本院缴纳，逾期未予缴纳依法强制执行。原告已预交案件受理费50元，于本判决生效后依法返还原告。

吕某库、王某华上诉称，（一）上诉人诉求一审法院判令被上诉人台安县政府按照会议纪要和《关于家和美动迁户王某华上访情况说明》（以下简称《情况说明》）中该县政府同意确认的方案和补偿数额，履行补偿安置职责。因上诉人多年得不到解决，经济上造成巨大的损失，必须追究被上诉人的责任，其他诉求同样要求该县政府履行补偿职责。本案中，台安县房屋征收管理局经台安县政府同意，于2017年5月20日作出《情况说明》，根据协商及县政府同意确认，对上诉人补偿门市楼851.6平方米，另现金补偿366.016万元。上诉人损失已经查清，相关补偿方案和数额依据明确，故而在课予义务诉讼和一般给付诉讼的关系上，人民法院应作出切合上诉人诉求的一般给付判决，以便尽快稳定行政法律关系，尽快实现案结事了，而不应推诱责任。（二）(2017)2号会议纪要及台安县房屋征收管理局《情况说明》所议定的事项，对上诉人作出的补偿安置协议，具有法定效力，台安县政府应当履行给付义务。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人全部诉讼请求。

台安县政府答辩称，（一）一审判决适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》认定被上诉人台安县政府具有法定补偿职责属于严重适用法律错误，损害他人合法权益和社会公众利益，裁判理由严重违反人民法院裁判"以事实为依据，以法律为准绳"的基本原则，应予以撤销。1．台安县政府对案涉项目无补偿的法定职责。2．盘锦正和公司的《房屋拆迁许可证》依然合法有效，一审判决认定台安县政府具有征收补偿职责，剥夺了该公司的合法拆迁人地位和权利。3．一审判决超越法律规定为台安县政府创设职权，已经系通过判决的形式强令人民政府违法。4．一审法院判决台安县政府履行补偿职责不但与生效判决矛盾，还涉嫌损害公共利益。（二）上诉人的请求和理由依法不能成立，上诉人诉请明显不属于台安县政府的职责范围，应当驳回起诉。1.《情况说明》系台安县房屋征收管理局作出，无台安县政府盖章确认，台安县政府对上诉人主张的补偿事项无补偿职责，无给付义务。2.2017(2）号会议纪要系台安县政府为化解信访事项作出的内部行政行为，没有向上诉人送达，不是具体行政行为。3．上诉人主张的各项补偿数额没有依据，严重超出合理范围。综上，请求撤销一审判决，裁定回上诉人的起诉。

本院经审理查明，台安县房屋征收管理局于2017年5月20日作出的《情况说明》结论部分内容为："按照上述协商及县政府同意确认补偿情况，可对其补偿门市841.6平方米，另现金补偿366.016万元（此款包含门市的装修补偿，每平方米100元）。"其他事实与一审判决认定的事实一致。

本院认为，关于被上诉人台安县政府是否对上诉人吕某库、王某华案涉被拆除房屋及设施负有补偿职责问题，本院(2021）辽行终1018号行政裁定已经作出认定，在此不再赘述。向案涉拆迁人主张拆迁补偿和向台安县政府主张履行补偿职责是两个不同的实现补偿权益途径，吕某库、王某华可以选择其一行使权利，故确定台安县政府履行补偿职责与相关生效判决并不矛盾。行政机关的"法定职责"并不限于法律、法规、规章及规范性文件确定的职责，还包括行政机关本不具有但基于其先行行为、行政允诺、行政协议等而形成的职责。本案中，台安县政府的案涉补偿职责源于相关会议决定，故台安县政府关于"一审判决超越法律规定为台安县政府创设职权"的主张不能成立。

吕某库、王某华起诉主张的补偿内容是以《情况说明》中"协商及县政府同意确认"的补偿条件为基础，故《情况说明》中该部分内容是否应当作为台安县政府履行补偿职责依据是本案的审查重点。首先，《情况说明》的制作主体虽然为台安县房屋征收管理局，但（2017)2号会议纪要指定该局实施具体补偿工作，且《情况说明》中凡是体现对吕某库、王某华补偿请求表示同意的内容，均载明"经请示县政府，县政府同意""县政府同意确认"，故台安县政府关于"《情况说明》系台安县房屋征收管理局作出，无台安县政府盖章确认，台安县政府对上诉人主张的补偿事项无补偿职责，无给付义务"的主张不能成立。其次，《情况说明》虽然不是对吕某库、王某华作出，但吕某库、王某华取得该文书，在没有证据证明其系通过不正当途径获取该文书的情况下，应当视为台安县政府认可受《情况说明》中"县政府同意确认"的补偿条件约束，该县政府应当按照其确认的补偿条件履行补偿职责。故本院对吕某库、王某华关于应当按照《情况说明》台安县政府确认标准予以补偿的上诉主张予以支持。

《情况说明》无论从形式上还是从内容上看，均不能认定是双方当事人达成的补偿协议，且吕某库、王某华在起诉时主张补偿的门市房应当加上奖励面积10平方米，并非完全同意台安县政府确认的补偿条件，故本院对吕某库、王某华关于双方已达成补偿安置协议的上诉主张不予支持。

因案涉房屋被拆除时间较长，附近地段是否具备安置800多平方米门市房的条件等情况尚需台安县政府进行调查，以及在不能安置门市房的情况下具体补偿数额的确定需开展委托评估等工作，故一审判决确定由台安县政府限期作出补偿决定并无不当，本院对吕某库、王某华关于应当作出给付补偿数额判决的上诉主张不予支持。

综上，一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人吕某库、王某华承担。

本判决为终审判决。

审判长 谭斌

审判员 曹丽华

审判员 曹弘

二0二二年十二月五日

法官助理 宋斯文

书记员 宋康