一裁判要旨

市、县政府实施征地时，土地实际使用权人对涉案集体土地享有合法使用权，根据《土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，其享有对涉案土地上的附着物获得补偿的权利，市、县政府亦有义务支付被征收土地地上附着物补偿费。土地实际使用权人作为涉案土地地上附着物的所有人，有权主张其应得到的相应补偿，具有提起要求市、县政府履行补偿职责之诉的原告资格。

二裁判文书

 湖 南 省 高 级 人 民 法 院

  行 政 裁 定 书

                                              （2019）湘行终374号

       上诉人（一审原告）：长沙市红宏包装有限公司。住所地：长沙市雨花区洞井乡奎村铁铺桥组。

       委托代理人：刘建民，北京市才良律师事务所律师。

       被上诉人（一审被告）：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓大道218号。

       被上诉人（一审被告）：长沙市国土资源局。住所地：长沙市雨花区劳动东路238号。

       一审第三人：长沙市雨花区人民政府。住所地：长沙市雨花区香樟路与万家丽路交汇处区政府大院内。

       一审第三人：湖南成功新世纪投资有限公司。住所地：长沙市雨花区航空路96号。

       一审第三人：长沙市万科房地产开发有限公司。住所地：长沙市芙蓉区万家丽中路一段176号。

       上诉人长沙市红宏包装有限公司（以下简称红宏包装公司）因诉长沙市人民政府（以下简称市政府）、长沙市国土资源局（以下简称市国土局）不依法履行征地补偿安置法定职责一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01行初306号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

       湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：原告红宏包装公司本案中诉争13.1633亩土地由二块组成，一块土地面积为2.1633亩，另一块土地面积11亩。

       1998年6月2日，圭塘村民委员会（甲方）与原告红宏包装公司（乙方）签订《协议书》，红宏包装公司在圭塘村铁铺桥组征用企业生产用地2.1633亩，双方约定每亩价格8万元，土地费总计173064元，乙方将土地费全额交清后，甲方将红线图及用地许可证交给乙方，并明确如遇国家征用，土地及其他补偿费归乙方所有，所有建、构筑物属乙方的归乙方所有。1998年7月10日，长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）为该宗地核发了雨集建（1998）字第0184号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者为圭塘村村民委员会。经国土资源部国土资函【2003】257号《批复》和湖南省人民政府（2003）政国土字第649号《农用地转用、土地征用审批单》批准，被告市政府于2006年11月30日发布【2006】第107号《征用土地方案公告》，征用自然村、友谊村、圭塘村集体土地44.7439公顷用于怡情水乡项目建设，原告红宏包装公司使用的2.1633亩集体建设用地属于此次征收范围。

       2001年2月15日，长沙市雨花区圭塘街道办事处（甲方）与原告红宏包装公司（乙方）签订《企业用地协议》，经圭塘街道办事处、圭塘村协商同意将圭塘建筑公司在圭塘村先锋组、泉水塘组所征公司基地11亩用地，用于乙方企业发展，双方对用地面积、土地补偿安置费用、付款办法和其他事项进行了详细约定。该11亩土地原用地单位为长沙市雨花区圭塘街道办事处圭塘村民委员会，1998年12月31日经市政府（98）政土字第013号《集体建设使用土地审批单》批准由长沙市圭塘建筑公司使用，但未办理土地登记事项。经国土资源部国土字函【2002】166号《批复》和湖南省人民政府（2003）政国土字第160号《农用地转用、土地征用审批单》批准，被告市政府于2005年7月10日发布【2005】第041号《征用土地方案公告》，征用圭塘村集体土地451.77亩用于云阳产业园建设，原告红宏包装公司使用的11亩集体建设用地属于此次征收范围。

       在征地实施过程中，原告红宏包装公司多次向有关部门反映，请求解决补偿安置事宜未果，遂向法院提起行政诉讼。

       另查明，在被告市政府发布的【2006】第107号《征用土地方案公告》涉及怡情水乡项目建设用地范围内，有原告红宏包装公司法定代表人杨文的兄弟杨武户的房屋，该栋房屋于1993年8月办理批准建房手续后修建，批准用地人数为4人即杨武、王英姿（杨武之前妻）、杨斌（杨武之长子）和一本独生子女证。杨武于2008年9月因病去世，其第一顺序继承人杨礼仁（杨武之父）、李淑云（杨武之母）、谢连英（杨武之妻）、杨斌（杨武之长子）、杨帅（杨武之次子）。在实施征地过程中，被告市国土局将建房手续中的其他用地人和杨武的第一顺序继承人作为行政相对人，协商拆迁腾地事宜，但未达成一致意见。2014年8月21日，市国土局对该户作出长国土资腾【2014】6号限期腾地决定；因杨礼仁等未自动履行，市国土局于2014年12月31日向长沙市雨花区人民法院申请强制执行，长沙市雨花区人民法院于2015年1月20日作出（2015）雨行执字第00004-1号行政裁定，准予强制执行市国土局作出的长国土资腾【2014】6号限期腾地决定。此后，该户房屋被拆除。

       湖南省长沙市中级人民法院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，但原告提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。一、根据《土地管理法》第四十六条第二款、《长沙市征地补偿安置条例》第二条第二款的规定，征地补偿安置是指因依法征收农民集体所有土地而对被征地的农村集体经济组织、村民等被征收土地的所有权人和使用权人进行补偿安置的行为。本案中原告红宏包装公司虽然实际使用涉案土地，但其既非涉案土地的所有权人，亦非涉案土地的使用权人，两被告在实施征地过程中，并不具有直接对原告红宏包装公司予以补偿安置的法定职责，原告红宏包装公司不具有请求两被告对其予以补偿安置的主体资格。二、虽然涉案土地上的所有建（构）筑物属于原告红宏包装公司所有，但根据本案庭审各方当事人所陈述的情况，涉案土地上的建（构）筑物既有经土地行政部门作出限期腾地决定后依法申请人民法院非诉执行拆除，也有部分是被认定为违法建设拆除，还有部分被第三人长沙市万科房地产开发有限公司（以下简称万科公司）在施工过程中拆除，原告红宏包装公司如认为拆除涉案土地上的建（构）筑物的行为损害了其合法权益，应当区分不同情形分别主张权利。三、原告红宏包装公司并未依法办理本案涉案集体建设使用土地审批登记，原告使用涉案集体建设用地是基于其与圭塘村民委员会、圭塘街道办事处签订的用地协议，该协议是否有效，如何履行，对合同各方当事人创设了什么样的权利义务以及违约责任的承担等诸多问题，须另行通过法律途径解决。

       综上所述，原告红宏包装公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其提起本案诉讼不符合法定条件，其起诉应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回红宏包装公司的起诉。本案不收取案件受理费。

       红宏包装公司不服上述裁定，向本院提出上诉称：上诉人一审提交的证据证明其不仅是涉案土地的实际使用权人，而且还是地上附属物的所有权人，有权要求被上诉人予以补偿安置，具备原告资格。一审认定事实错误，请求依法撤销一审判决，指令一审继续审理。

       被上诉人市政府、市国土局口头答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉人的诉讼请求。在土地征收过程中，对土地权利人的认定是依据下发的土地权证和有关审批文件来认定，相应的补偿对象也是土地权利人，不是依据平等主体之间的民事协议来确定权利人。

       一审第三人雨花区政府口头答辩称：同意市政府、市国土局的口头答辩意见。本案是集体土地，所有权属于集体经济组织，上诉人不能作为集体土地的实际使用权人，而且补偿已经完成，上诉人不能再次要求政府对其进行补偿。

       一审第三人湖南成功新世纪投资有限公司和万科公司未向法庭陈述意见。

       本院对一审查明的事实予以确认。

       根据一审提交的证据，本院另查明：2007年4月29日，市国土局发布【2007】123号征收补偿安置方案实施公告。市国土局作出长国土资腾【2014】号限期腾地决定，对涉案2.1633亩土地上杨礼仁等个人的附属物计算出应得的各项补偿费用，并予以账户存储。该腾地决定被长沙市雨花区人民法院（2015）雨行执字第00004-1号行政裁定准予强制执行。

       长沙市雨花区圭塘街道办事处2017年7月12日向长沙市国土局出具证明：依据新世界二期项目指挥部会议纪要，圭塘村同意将其收到的30万元/亩土地补偿款全部补偿给红宏包装公司总经理杨文。杨文向本院认可其已经以拆迁补偿借支的形式陆续向圭塘村借支了300万元。

       本院认为：本案的争议焦点是红宏包装公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。

 《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归附着物及青苗的所有者所有。根据一审查明的事实，本案诉争的13.1633亩土地由二块组成，一块土地面积为2.1633亩，1998年6月2日，红宏包装公司通过圭塘村民委员会签订《协议书》予以征用；另一块土地面积11亩，2001年2月15日，红宏包装公司通过与长沙市雨花区圭塘街道办事处签订《企业用地协议》予以征用。因此，红宏包装公司是涉案土地的实际使用人。涉案土地分别于2005年、2006年被征收，征收时，红宏包装公司在诉争土地上建有厂房及其他房屋设施。因此，根据上述法律规定，红宏包装公司作为涉案土地的实际使用人和地上附着物的所有权人，与市国土局的补偿安置行为有利害关系。但征收部门在处理诉争土地及地上附着物的补偿问题时，未将红宏包装公司作为利害关系人纳入到补偿程序中来，而是直接与圭塘村签订补偿协议不当。虽然在诉讼前后圭塘村委会已经同意将其获得的土地补偿款按照每亩30万元的数额全部给予红宏包装公司，但红宏包装公司因其未参与补偿程序，且明确表示对该补偿数额有异议，故一审认为红宏包装公司不具有提起本案诉讼的原告资格不当，应予以纠正。上诉人的上诉理由成立，可予以支持。

       综上所述，一审裁定认定事实清楚，但适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

       一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01行初306号行政裁定；

       二、本案指令湖南省长沙市中级人民法院继续审理。

                                                        审 判 长 黄 一 凡

                                                          审 判 员 夏    阳

                                                          审 判 员 赵    旻

                                             二零一九年四月二十六日

                                                    法 官 助 理 李 晟 雷

                                                代 理 书 记 员 庞 亦 芝