从行政诉讼视角探析二审法院对应当发回重审案件的评价范围

作者：曹涛律师

一、引言

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条明确划分了两种发回重审的情形，具体包括“原判决认定基本事实、证据不足的”、“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的”。根据行政诉讼法司法解释，对于原判决“遗漏必要的当事人”，二审法院应当裁定全案发回重审。那么，在此种应当发回重审的情形下，二审法院对其“评价范围”有无界限呢？本文结合发回重审的实践样本，审视其背后的司法价值理念，以期对正确规范发回重审司法实践有所裨益。

二、行政诉讼中二审法院应当对案件进行全面审查

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”根据上述规定，当事人不服一审裁判上诉至二审，二审法院应当对行政案件进行全面审查，那么，其“全面性”体现在哪呢？

（一）二审法院审理行政案件，既要对原审法院裁判的合法性进行审查，又要对被诉行政行为的合法性进行审查。

首先，行政诉讼的审查对象是行政行为的合法性，这一点与民事诉讼有本质的不同，民事诉讼最主要的目的就是解决民事纠纷，而行政诉讼最主要的目的并非解决行政纠纷，而是审查被诉行政行为的合法性。其次，如果二审法院仅审查原裁判是否合法，容易让人产生二审法院仅审查一审法院审理行政案件的诉讼程序，而不审查一审法院实体裁判是否正确。再次，如果不审查被诉行政行为的合法性，就无法判断一审裁判是否合法。因此，二审行政行诉讼不仅要对一审裁判认定的事实是否清楚，证据是否充分，适用法律、法规是否正确，有无违反法定程序进行审查，还要对被诉行政行为进行合法性审查。

（二）二审法院审理行政案件，既要对当事人上诉的部分进行审查，又要对未上诉的部分进行审查。

首先，行政诉讼法的宗旨是保护行政相对人的合法权益和行政机关依法行政，人民法院应当依法纠正行政机关的违法行为。其次，行政诉讼法规定了合法性审查原则，对被诉行政行为进行全面审查，是合法性审查原则在二审程序中的具体运用。再者，民事诉讼和行政诉讼不同，民事诉讼主要是一种保护当事人私人权益的诉讼制度，是典型的主观诉讼，而行政诉讼制度既要保护行政相对人合法权益，还要维护行政法律秩序，是一种主客观相结合的诉讼制度。最后，域外法中亦有全面审理之例。例如我国台湾地区的“行政诉讼法”第251条规定，最高行政法院应于上诉声明之范围内调查之，最高行政法院调查高等行政法院判决有无违背法令，不受上诉理由之拘束。因此，我国行政诉讼法坚持二审法院应当就一审裁判和被诉行政行为的合法性进行审查，不受上诉请求范围的限制。

三、行政诉讼中二审法院对应当全案发回重审的案件不能就案件实体问题作出结果性的评价。

当事人不服一审判决上诉至二审，二审法院应当对案件进行全面审查，当二审法院认为案件属于应当全案发回重审的情形时，此时，对案件评价范围有无限制？

（一）二审法院应当对决定发回重审的事由进行评价

二审法院可对审查认定的“应当全案发回重审的事由”进行说明并评价，也即二审法院可在裁判文书“本院认为”部分对发回重审的事实理由、法律依据进行说理。这也符合法发〔2018〕10号《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》第八条的规定：“二审改判或者发回重审的案件案件裁判文书，应当强化释法说理”。

（二）二审法院对应当全案发回重审的案件不能就案件实体问题作出结果性的评价。

在二审法院裁定全案发回重审的情形下，不能就案件实体问题作出结果性的评价，特别是以原案“遗漏必要的共同诉讼参与人”为由而裁定发回重审的，在此情形下，对案件实体问题作出结果性的评价本身就会对被遗漏的必要共同诉讼参与人的诉讼权利造成严重侵害。

从笔者最近代理的一则案例来看，当事人诉请撤销某行政机关作出的行政文书，原一审法院虽判决撤销该行政文书，但未支持当事人其他诉讼请求，当事人不服一审判决上诉至二审法院，二审法院最终以原案“遗漏必要的共同诉讼参与人”为由裁定全案发回重审，但二审法院在发回重审裁定书中“本院认为部分”认定：“原审法院认为该行政文书可诉错误”，并对该行政文书不可诉进行了说理。

我们认为，既然二审法院决定对全案发回重审，就不应在发回重审的裁定中就案件实体问题作出结果性的评价，否则这将会影响重新审理的一审法院对全案进行审理的判断。而实际上这种影响已经发生了。重新审理的一审法院直接以发回重审的裁定书中已对涉案行政文书是否可诉作出了认定为由，驳回了当事人此项诉求。

最高人民法院（2019）最高法民再384号民事判决认为“人民法院的生效裁判具有既判力，但该效力仅限于生效裁判的判项，对于‘本院认为’部分的认定，如有证据可以推翻的，在后裁判不受在先裁判的影响，人民法院可以根据当事人举证情况做出独立认定。”也就是说，如果一审法院所称的“生效判决”并非是生效裁判的判项，则不具有既判力，本案的裁判也不应受到其所谓的“裁定”影响。二审法院发回重审的行政裁定本身是不具有终局效力的，不属于申请再审的生效裁判文书的范围，当事人对该裁定不具备提起再审之诉的权益，因此也无从救济。

就该案评析而言，二审法院既然在审查后裁定全案发回重审，其就不能在“发回重审裁定书”就案件实体问题作出结果性的评价，重新审理的一审法院也不应当直接引用没有终局效力的“发回重审裁定书”中的认定，而应当在重新审查全案的基础上，作出自己的认定。

四、结语

显然，本案一审、二审法院的职能错位是引发“错误”的动因，裁定发回重审的二审法院应当坚守监督职能，重新审理的一审法院也应当保守其独立性。上级法院对下级法院的“僭越”、下级法院对上级法院的“服从”无疑会对司法公信力造成巨大影响，因此，二审法院对应当发回重审案件的评价范围有进一步“正本清源”、“激浊扬清”的必要。